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    建立統一、開放、互信、多元的 智慧政府采購生態系統

      2022-06-14      1378

    來源:中國財經報

    ■ 向冰

    當前政府采購電子化平臺正在全國范圍內逐漸普及。政府采購電子化平臺主要由集中采購機構或采購監管機構承建。政府采購電子化平臺的建設初衷是充分利用現代科技手段,實現政府采購遠程化、數字化、智能化,縮短政府采購周期,降低政府采購交易成本,更進一步優化營商環境,打通制約經濟循環的關鍵堵點,加快形成全國統一大市場。

    但是,隨著全國各地推廣應用政府采購電子化平臺,越來越多的供應商面臨這樣一種困境:他們每使用一個政府采購平臺參與投標活動,通常都需要注冊賬號、辦理CA證書,同時需要在當地政府采購平臺下載投標文件編制軟件。有些常年參加政府采購的供應商有幾十個甚至上百個CA證書。與此同時,有些供應商的電腦桌面上更是布滿了不同平臺的投標文件編制軟件。更讓供應商抓狂的是,他們經常把這些軟件、工具搞混淆,以至于在投標、開標以及評審環節時常出現意想不到的問題,導致他們失去一些項目的競爭機會,而這些項目的預算金額少則幾十萬元,多則幾百萬甚至上千萬元。

    政府采購社會代理機構也面臨同樣的問題。如果需要在不同的地方執業,代理機構就必須了解不同地方政府采購平臺如何操作,其業務人員必須學習在不同的系統中制作采購文件、組織開標和評審。另一個更為嚴峻的問題是,代理機構使用不同平臺代理的項目,項目檔案都分散存儲在不同的平臺上,代理機構自己并沒有這些項目的原始檔案數據,這些數據一旦丟失,損失難以估計。有的代理機構有心搭建自己的信息化管理系統,面對現實卻有心無力,造成公司內部管理困難,對外拓展業務的成本更是居高不下。

    為了解決上述問題,一些省份開始推行全省一體化政府采購平臺,希望借助省級財政的力量,實現省域內所有政府采購參與者使用同一個平臺。這樣一來,至少在本省內,供應商可以使用一種投標文件編制軟件,所有的代理機構也只需使用全省一體化平臺辦理業務。但現實情況是,大多數省份在推進一體化采購平臺時都遇到很大的阻力。究其原因,主要存在以下幾個方面的問題。

    首先,省級政府采購一體化平臺通常包含省市縣三級數萬家預算單位、數千家代理機構及數百萬家供應商,用一套系統來涵蓋這么多用戶的個性化需求,實現難度非常大。如果用戶提出的問題都盡量滿足,那么系統將會無限復雜,平臺建設運營公司的服務成本也將是天文數字;如果不滿足用戶的個性化要求,則用戶滿意度很差。

    其次,省級平臺建設者往往只選擇一個公司來開發和運營平臺。這些公司為了取得某個省級平臺的建設資格,不惜低價競爭,其中標價格往往遠低于成本價,其目的就是將其他對手擠出市場,形成一家獨大的壟斷局面。但盈利是企業的最終目的,有些中標企業后期如果通過各種隱性收費手段牟利,或將給平臺建設單位帶來潛在的廉政風險。

    最后,平臺開發商壟斷某地市場后,沒有了競爭,其在產品升級換代及后續服務方面,缺乏積極性,平臺建設方(或采購方)的用戶體驗也隨之下降,而其他有能力提供更好產品、更優質服務的供應商被擋在門外,無法進入該市場。

    要破解上述難題,就必須重新思考政府采購平臺的建設模式,將此前政府自建、自管平臺模式轉為開放型平臺建設模式,并在全國范圍內構建標準統一的智慧化政府采購生態系統,由政府推進資源整合、促進市場競爭,讓市場在資源配置中起決定性作用。

    開放型政府采購平臺如何建?在建設形式上,筆者認為可以參考證券交易平臺建設模式。在證券交易體系中,各個券商都有自己的券商交易系統,而股民僅需使用同花順、東方財富等終端系統,就可以參與股票交易。如果全國政府采購系統開發商按照統一的交易規則開發出各具特色的政府采購應用終端,各個政府采購代理機構、供應商只需選擇自己認可的應用終端,僅需一套賬號、一個CA證書即可參加全國任何地方的政府采購項目。形成這樣的格局后,軟件開發商必然將更多精力投入到平臺及系統研發中,開發出更加貼近用戶需求的產品,提供更加優質的服務,并在競爭中贏得先機,從而形成多元智慧的政府采購生態系統。

    但是,與證券交易相比,政府采購的交易形式相對復雜,尤其在招投標過程中,系統還需對供應商資格、響應文件的符合性進行審查,并按照評審標準進行打分,有的項目還需要進行磋商談判。因此,要構建這樣的一個平臺,就必須有統一的標準規范、開放的體系架構、互信的授權機制,這樣才能建成多元的智慧生態系統。


    統一標準規范


    只有做到書同文、車同軌,才有可能打破地方保護和市場藩籬,形成全國統一大市場。建立統一、開放、互信、多元的智慧政府采購生態系統,需要對政府采購的交易數據、采購文件及響應文件結構、政府采購軟件系統的功能、數據交換方式、政府采購交易流程和環境等進行標準化建設,讓業務數據和文件在各個系統之間無障礙流通。

    制定交易數據規范,則需要對政府采購的各個環節的數據進行定義,包括但不限于對采購人、供應商、代理機構、評審專家、項目信息、項目公告信息、招投評過程信息、采購合同要素信息、驗收結果要素信息等數據的數據源、代碼標準集等進行定義,以保障各個系統間數據互通無障礙。

    規范采購文件、響應文件結構,則需要對政府采購的采購文件和供應商響應文件的結構和格式進行定義。需要注意的是,要實現政府采購智能化,采購文件和響應文件應進行結構化設計。如果采購文件和響應文件采用Word、PDF等非結構化文件格式,系統則難以對文件內容進行自動識別、自動抓取。這樣一來,系統更是難以完成自動唱標、自動關聯響應內容等。使用結構化文件,則應在不同系統間建立標準規范。這樣一來,代理機構的交易系統和供應商的投標系統就不再相互制約。

    規范政府采購系統的功能,則是將系統在執行采購任務時的一系列操作予以標準化,以免系統之間信息流通不暢,從而影響項目開展。

    制定數據交換標準,即針對系統之間的數據交換方式和格式制定標準規范。如:制定采購項目信息獲取、公告推送標準,制定采購文件及評審報告上傳、下載標準,制定成交結果、合同信息及驗收信息推送標準等。

    規范政府采購交易流程和環境,則是對政府采購各參與方工作流程進行標準化設計。如:對遠程開評標和現場開評標場地的布局規劃、現場設備(包括監控、門禁、開評標電腦等設施)的參數和設備部署、維護等進行規定。


    建立開放的體系架構


    如何在統一的標準規范基礎上,突破傳統思維,構建一個開放的政府采購平臺呢?

    要回答這個問題,不妨先回顧一下現有平臺的弊端:最初的政府采購平臺大多是由集中采購代理機構建設,實現了集采項目部分流程電子化,然而大部分社會代理機構仍通過線下方式執行采購項目。近年來,越來越多的監管部門承建政府采購平臺,實現集中采購和分散采購項目在同一平臺上運行。但無論是集采機構搭建的平臺,還是財政部門搭建的平臺,都有一個共性:平臺是封閉的。平臺的封閉屬性導致代理機構和供應商都必須使用某一特定的平臺,方能參與該平臺上運行的項目。

    因此,打造一個開放的政府采購平臺需要解決的核心問題便是開放原本封閉的系統,讓代理機構和供應商自主選擇適合自身業務的交易平臺,并通過這一平臺參與全國所有地區的政府采購項目交易。

    筆者認為,新架構自下而上可分為三個層次,分別是財政內網業務集群、交易樞紐中心、交易執行平臺集群。

    財政內網業務集群即各級運行在財政內網上的與采購相關的業務系統,包括采購預算管理系統、采購計劃備案系統等,完成備案后的項目可通過財政內網的網關推送到集采機構、代理機構平臺。各級財政部門通過采購監督系統監督本級政府采購的執行情況。完成交易的項目通過財政內網支付系統完成支付。上述業務系統由財政部門承建,運行在財政內網。

    交易樞紐中心是聯通各個業務系統的核心系統,起到上通下達的作用。交易樞紐中心向供應商投標系統提供供應商注冊、CA證書辦理、采購文件獲取、響應文件上傳等服務;向采購代理機構業務管理系統提供采購項目信息獲取、項目公告發布、專家抽取、供應商名單獲取、項目采購結果數據回傳等服務;向各地預算一體化管理系統提供采購項目備案信息上傳、代理機構在線委托等服務;向各地政府采購網提供政府采購項目公告信息更新同步服務;向各地政府采購監管系統提供政府采購數據和項目檔案信息同步服務;向各個業務系統提供用戶主體認證和CA互認等服務。

    交易執行平臺對代理機構和供應商開放。不同的代理機構根據自身的業務特征選擇適合自己的交易執行系統,不同的交易執行系統通過統一的互聯網網關訪問交易樞紐中心,獲取采購人委托的項目信息。代理機構將制作的采購文件通過互聯網網關自動推送到政府采購網發布公告。代理機構通過與樞紐中心交互完成專家抽取、讀取供應商的響應文件、組織開評標以及發布成交公告等工作。供應商也可自主選擇某一平臺廠商的終端,原則上使用一個終端即可參與全國所有項目的交易。供應商終端和代理機構系統采用同樣的機制和交易樞紐中心通訊。


    構建互信的安全機制


    上述架構極為復雜,要確保內網系統的安全運行,同時確保不同廠家開發的交易執行系統能夠與財政內網系統之間發生業務數據交換,就必須要建立一套安全互信機制。筆者認為,該機制包括業務系統注冊管理、網關訪問控制、鑒權和認證訪問控制等。

    在這一機制中,應用注冊中心的作用是根據統一規則對請求注冊的應用進行合法性驗證,獲得注冊中心授權的應用才能訪問樞紐中心。任何未經注冊中心授權的第三方應用試圖訪問樞紐中心都會被視為非法入侵并被阻斷;應用訪問網關是代理機構業務系統和供應商應用系統訪問交易樞紐中心的唯一入口。網關根據路由配置將外界訪問的請求轉發到具體的服務器上。

    代理機構業務系統和供應商應用系統第一次請求訪問交易樞紐中心的服務時,交易樞紐中心需要對請求進行驗證,驗證通過后,系統調用加密算法生成一個Token(服務端生成的字符串,以作客戶端進行請求的令牌),下次請求再發生時,交易樞紐中心會對Token串進行解密校驗。此外,交易樞紐中心還可以通過SSL加密和數字簽名等技術加強數據傳輸的安全性。

    綜上所述,一個建立在統一基礎標準之上的開放架構將引導國內優秀的軟件開發商利用各自的技術優勢,開發出各具特色的應用服務。這樣一來,代理機構和供應商有充分自主選擇應用的機會。同時,代理機構和供應商只需要選擇一個合適自己的系統,就可以參與全國的政府采購項目,不需要在不同政府采購平臺之間反復切換,從根本上打破地方保護和市場分割,打通制約經濟循環的關鍵堵點,促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。只有提供這樣一種自由競爭的市場格局,各軟件廠商才能把精力專注于創新,朝著更加智能化、智慧化的方向努力,才能在競爭中獲得更多的商機,進而構建一個百花齊放、百家爭鳴的智慧化政府采購生態系統。

    (作者單位:成都布絡軟件技術有限公司)

    (作者:向冰)

    2022年6月14日5版_00 - 副本.jpg



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